sudo_andy: (стандарт)
[personal profile] sudo_andy
Аннотация: это опять "из архива". Я много говорю о работе исполнительной власти, особенно муниципалитетов. А у меня есть личный опыт и в вопросах законотворчества. Он кое что может пояснить людям, которые не знают как пишутся законы. Некую художественную зарисовку "почему у нас такие тупые законы" я уже писал. А теперь чуть менее весело, но более структурировано.

За всю Одессу я вам, конечно, не скажу... потому что ни разу не принимал участия в написании законодательства регионального уровня. А вот в Государственной думе и на муниципальном уровне - было чутка, что греха таить. Наверное кто-то удивится: ведь депутатом я никогда не был. Однако, на практике, это совершенно не мешает заниматься законотворчеством :) просто им совсем не обязательно занимаются депутаты, в некотором смысле, депутаты занимаются им даже в меньшей степени. Депутаты занимаются куда более сложной работой - они занимаются менеджментом написания законов. При этом прошу понять меня правильно - я не юрист - а потому могу сказать как оно выглядит изнутри, как оно там по закону - это мне не известно :)

На муниципальном уровне все более менее просто, наверное потому, что органы местного самоуправления согласно Конституции не входят в число органов государственной власти. Им просто делегированы полномочия по принятию решений по ряду местных вопросов, причем строго так, чтобы они не противоречили региональным и федеральным законам, конституционным законам, подзаконным актам... Проще говоря муниципалитет может принимать решения по очень небольшому кругу вопросов, причем то, на что он имеет право выбрать достаточно жестко ограничено. Плюс к этому всегда можно посмотреть, что написали соседи. Муниципальных образований в России много, поэтому всегда можно "списать". Так вот, списывать лучше всего у Перми - самое лучшее муниципальное законодательство, из того, что я видел.

Но это как раз не очень интересно - это просто чтобы понимать, почему мэр города, ну или там депутаты Гордумы, не могут вдруг осчастливить нашу жизнь отличными законами. Им условно говоря уже предписано сверху, что кругом строим только капканы, и они могут определить только их цвет и на какой улице ставить. Интересней как делают федеральные законы, которые определяют и суть, и какие вольности допустимы на местах.

Тут важно понять такую штуку - начать писать федеральный закон может не так много народу - тот кто занялся таким делом должен обладать законодательной инициативой. Ей обладает, например Самарская губернская дума, которая общим заседанием может отправить в Государственную думу весточку, что мол пора бы написать закон... С другой стороны, таким право обладает и активно пользуется федеральная исполнительная власть - Правительство. Им обладает Президент. Ну, кроме того, ей обладают сами федеральные законодатели - и депутаты (это те, кто в Госдуме) и сенаторы (это те, кто в Совете Федерации). То есть муниципальный депутат Максим Кац тоже не может начать писать федеральный закон. Мэр Самары - Дмитрий Азаров - тоже не может. А вот депутат от Самарской области Александр Хинштейн - может.

Для написания законодательства у нас по сути два органа законодательной власти - Государственная дума (нижняя палата парламента) и Совет Федерации (верхняя палата парламента). Это почти как палата представителей и палата лордов в Британии :) Госдума формируется из депутатов, разделенным по политическим партиям, а в Совете Федерации пока что заседают посланцы регионов - как правило местные или даже не местные олигархи, им этот пост нужен тупо для статуса. СФ правда сейчас планируют начать реформировать, чтобы он хоть чуть-чуть стал представлять интересы регионов, как это было задумано сперва - но пока это совершенно палата, набитая лордами российского розлива. Законодательный процесс начинается в нижней палате - Госдуме, причем в виду того, что она имеет деление по отраслевым комитетам (ну там спорта, транспорта, энергетики и пр.) - то в комитете. Поэтому, собственно, когда выборы в Думу заканчиваются все партии грызутся за то, в каком комитете кто будет председателем. "Владение" важным комитетом помогает с одной стороны инициировать нужные законы, а с другой стороны писать их в нужном ключе.

Со структурой немного разобрались (по идеи ее все знают со школьной скамьи... но я зачем-то повторился). Итак, допустим в Комитет по транспорту Государственной Думы РФ поступило письмо Правительства за подписью премьерминистра, о том, что надо бы написать закон.. ну скажем о железной дороге, в приложении его проект по версии Минтранса. Комитет собирается и депутаты, входящие в него, разбираются кто собственно что будет делать, и когда. Голосуют. И решают, что за этот законопроект будет отвечать депутат Иванов. Начинает работать аппарат этого депутата - его помощники. Надо связаться с Минтрансом и разобраться, чего это у них зачесалась левая пятка, издать такой закон. Связаться у нас в стране, как правило, можно одним способом - факсом и официальным письмом. Срок ответа на письмо дне 15 минимум. То есть депутат Иванов запрашивает у Минтранса дополнительные сведения и чего там Минтранс вообще хочет. Те отвечают депутату, что там было ему не ясно в пояснительном письме к законопроекту. Они более менее разбираются, входят в курс дел и тогда решают созвать рабочую группу по подготовке этого законопроекта.

Помощники депутата Иванова начинают формировать список тех, кто бы мог иметь мнение по осуждаемому вопросу. Ну вот, например, при обсуждении законопроекта "о городском электрическом транспорте" это были НИИ ГЭТ, ОООР ГЭТ, несколько представителей ТТУ разных регионов, представитель производителей подвижного состава (троллейбусов), Министерство транспорта, Министерство экономического развития и МОО "Город и транспорт". Примерно аналогично было при обсуждении закона о скоростном внеуличном транспорте, да и по железке... То есть - ученые, эксплуатационщики, машиностроители, исполнительная власть, общественники. Есть большая проблема кого брать - потому что стоит случайно позвать кого-то сумасшедшего общественника, и он запорет потом всю работу своей неконструктивной позицией. С другой стороны берем эксплуатационщиков и машиностроителей - у них есть свои насущные интересы и они начинают их очень активно лоббировать. А ученые склонны уйти в такую теорию далекую, что облечь ее потом языком закона просто не реально. Во общем штук 7 организаций получают проект закона в электронном виде. Закон разбит на кучу разделов, они на пункты. Организация готовит перечень замечаний к каждому пункту, свои предложения по формулировкам, аргументацию.

В результате депутат получает семь вариантов правок к своему законопроекту, причем зачастую взаимоисключающих. При этом у всех организаций свои интересы, так что каждая из них уверена, что "общую концепцию законопроекта необходимо несколько скорректировать". У депутата уже есть версия Минтранса, с которой все и началось и их письменное мнение о том, чего бы им собственно хотелось. Кроме того есть много других законов, которые уже действуют - с ними данный конкретный надо согласовать. Главным образом так, чтобы он им не противоречил... но если он очень прогрессивный, то надо вместе с ним давать пакет поправок в другие законы, часть из которых, вероятно, находится в ведении других Комитетов. На основе всей этой информации депутат должен решить, как именно организовать работу, чтобы согласовать позиции и выпустить что-то полезное. При этом подсмотреть что-то сложно - законодательство разных стран достаточно сильно различается. Однако опираются и на него - например мы обсуждали по скоростному транспорту еще и проект украинского закона по этой теме.

Еще раз - это все делает депутат. Тот самый чудак, которого вы, выбирали в Госдуму по партийным спискам для своей области. Если вы эти списки читали, то обращали внимание на то, что в Госдуму идут люди без высшего образования, некоторые партии из популистских соображений включают в списки спортсменов или заведующих районной поликлиники... Я перед выборами 4 декабря публиковал, например, список кандидатов в депутаты по Самарской области. Ощутите, что менеджером процесса законотворчества, разруливающим такой набор мнений организаций, как я описал выше, может стать человек без опыта управления, достаточной харизмы, чтобы управлять вообще совещанием. При этом, заметьте, я вообще не ставлю вопрос о том - понимает ли он хоть что-то в том вопросе, о котором пишется закон! Это вообще по классу чудес проходит. В Комитете по транспорту собираются вовсе не обязательно транспортники (ибо откуда их брать - кого граждане выбрали, тот и работает).

Так вот депутат готовит новую редакцию проекта закона, и рассылает ее всем участникам вместе с повесткой заседания рабочей группы (вопросами, которые он сам решить не может - по которым надо поспорить). Далее он собирает всех пауков в одной банке и они высказываются по спорным вопросам. Депутат это обсуждение модерирует. Все очень внимательно прислушиваются, стараясь как то протолкнуть что видится им важным, и заткнуть то, что видится им неправильным. Публика подбирается еще та - если министерские могут и спать (они там по работе), то остальные как правило там за интерес - они спать не будут. Заседания получаются очень живенькие и выматывающие. Хуже всего с общественниками - у нас в стране не так много отраслей по которым есть независимые общественные организации, и они, как правило никем не финансируются. То есть люди приходят не просто бесплатно, но еще и "за свой счет" берут отгул на основной работе. Понятно, что если им нечего сказать, то они туда просто не пойдут в таких условиях.

Таких обсуждений проходит столько - сколько придется, чтобы утрясти разные мнения. Далее законопроект надо обсудить всеми депутатами на профильном Комитете. На законопроект надо получить отзывы от законодательных собраний нескольких регионов. Для этого там должна пройти своя свистопляска с его обсуждением и голосованием за то, что в итоге ответить "наверх". Вместе со всеми заключениями и отзывами законопроект, если он готов, может быть внесен в план заседаний уже самой Государственной думы. Там ему предстоит три чтения. На первом обсуждается и утверждается общая канва закона, то есть тема, состав... ну или он отправляется сразу на доработку. На втором чтении депутаты выдвигают свои поправки к тексту и голосуют за них всей палатой в отдельности. Тут в обсужденный и проработанный проект могут закрасться любые оригинальные мины. Тут действуют лоббисты самого крутого масштаба. Например профильный комитет может провести проект по ограничению курения в совершенно отличном виде, соответствующем рекомендациям ВОЗ, обсужденном со специалистами, а при втором чтении депутаты действующие в интересах табачного лобби засыпают его такими поправками, что он теряет всякий смысл. Потом уже идет третье чтение - заключительное, после утверждения на котором закон покидает думу и отправляется в Совет Федерации.

Как правило в среднем от начала сочинения закона до его выхода из Думы проходит 4 года. И это только, если кому-то очень надо чтобы он был выпущен. Многие законы могут повиснуть после первого чтения на годы... Совет Федерации, после поступления к нему законопроекта утвержденного Госдумой может его провалить и отправить назад в Думу на доработку. А может утвердить и отправить на подпись Президента. Он, кстати, тоже может не подписать. После подписания закон публикуют, и тогда он вступает в законную силу.

Естественно, 4-5 лет - это не для всех законов. Бывают ну очень срочные которые внес Президент, а уже чуть ли не на завтра все депутаты в едином порыве за него голосуют без всякого обсуждения, и уже через неделю он всеми рассмотрен и его публикуют. Но такой порядок возможен мягко говоря не для всех законов. Еще веселее с политическими законами, особенно если парламент оказывается местом для обсуждений. То есть как неявное лобби валит антитабачные законы, так вполне явное лобби социалистов в Греции валит законы направленные на выход из кризиса.

Вот примерно так устроена законодательная кухня. Так что если вы полагали что депутаты Госдумы нихера не делают, то извините, приходится вас немного разочаровать. Они готовят свои законы - выступая менеджерами законотворческого процесса, они "портят" законы чужие - внося свои поправки :) Кроме того есть "работа в округах" - понятия, правда, не имею что это такое... но судя по некоторым признакам это сбор в регионе, от которого избран, всех и всяческих проблем для их последующего превращения в законопроекты. Отдельные активные депутаты, вроде самарского Хинштейна, "работают в округах" непрерывно - лоббируя интересы своих регионов в министерствах, проводя обсуждения с банками и пр. Опять же скажу за себя - по работе в рабочих группах Комитета по транспорту я сталкивался пока исключительно с депутатами от "Единой России": жуликов и воров не видел. Видел людей на сложной работе, которые достаточно не плохо (на мой конечно взгляд, по качеству менеджмента) ее выполняли.

Тут надо, естественно, уточнить - что я сталкивался с законотворчеством в области транспорта. Как в голове отдельных депутатов рождаются идеи регламентировать оральный секс мне не очень понятно. Точнее мне очень понятно, что если эти законы проходят все слушания в очень шустром режиме, то значит вовсе не отдельный депутат придумал как и что там надо написать. Нужные и сложные законы, регламентирующие хозяйственную и экономическую деятельность ГосДума рожает по 4 года. Если же вы видите, как некий депутат выдвигает инициативу, и уже через неделю ее начинают голосовать, и через пару месяцев она вступает в силу - знайте, что это не депутат ее выдвинул. У депутатов для организации такой прыти всех остальных, завязанных в процесс структур, просто нет никаких ресурсов и возможностей.


From:
Anonymous( )Anonymous This account has disabled anonymous posting.
OpenID( )OpenID You can comment on this post while signed in with an account from many other sites, once you have confirmed your email address. Sign in using OpenID.
User
Account name:
Password:
If you don't have an account you can create one now.
Subject:
HTML doesn't work in the subject.

Message:

 
Notice: This account is set to log the IP addresses of everyone who comments.
Links will be displayed as unclickable URLs to help prevent spam.

Profile

sudo_andy: (Default)
sudo_andy

August 2013

S M T W T F S
     1 2 3
4 5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 151617
18192021222324
25262728293031

Most Popular Tags

Style Credit

  • Style: Caturday - Grey Tabby for Heads Up by momijizuakmori

Expand Cut Tags

No cut tags
Page generated Sep. 25th, 2017 07:58 am
Powered by Dreamwidth Studios